Les photos du rassemblement national pour un référendum sur le projet de «constitution européenne bis»

Marie-Françoise Bechtel a été directrice de l’ENA de 2000 à 2002. Dans le mensuel Bastille-République-Nations de novembre 2007, elle écrit cet article :

Vice congénital.

« En adoptant, le 18 octobre à Lisbonne, un nouveau projet de traité censé remplacer celui refusé par les Français puis les Néerlandais, les Vingt-sept ont pris soin d’effacer toute référence explicite au concept de Constitution – les symboles, bien sûr, et jusqu’au terme lui-même. Mais la substance (selon le terme de la chancelière allemande) du texte précédent est préservée : cela vaut tant pour l’esprit que pour les mécanismes.

L’esprit en est simple : il s’agit de faire comme si il existait un peuple européen, à qui l’on octroierait un ensemble d’institutions, de pouvoirs et de procédures permettant la prise de décisions, ces dernières s’imposant alors à tous les pays membres. Problème cependant : il n’y a pas de « peuple européen ». C’est du reste ce qui a amené le Conseil constitutionnel français à relever que le Parlement européen ne représente aucun peuple souverain. Cette absence de peuple européen constitue en quelque sorte le vice congénital du projet de Lisbonne, comme de son prédécesseur. Cela seul suffit à disqualifier la légitimité de l’édifice. Pour autant, cela n’interdit pas d’analyser plus avant le contenu du texte, et en particulier les mécanismes institutionnels qu’il prévoit. Il est à cet égard éclairant de juger de ceux-ci à l’aune de principes qui remontent en particulier à Montesquieu et à Rousseau.

Qu’en est-il donc du pouvoir européen de légiférer, et à qui est-il attribué ? Dans une démocratie, il existe un parlement qui délibère sur la loi, ainsi qu’un exécutif qui fait adopter cette dernière et est responsable devant le parlement (régime parlementaire) ; ou bien l’applique et n’est pas responsable devant le parlement mais directement devant le peuple par la voie de l’élection au suffrage universel (régime présidentiel). Un régime mixte (comme le régime français) emprunte à l’un et à l’autre. Mais il n’y a pas d’autre régime de droit. Ce sont là des critères simples, « basiques ». Or, à trois égards, le projet de Lisbonne, tout comme feu le traité constitutionnel, n’y satisfait pas.

Primo, il n’institue pas un organe chargé de légiférer au nom d’un peuple souverain. Du fait de l’inexistence du « peuple européen », cet organe ne peut être le Parlement de Strasbourg – qui dispose d’ailleurs au maximum d’un pouvoir de co-décision avec le conseil des ministres européens. En revanche, c’est ce Conseil des ministres qui serait fondé à se prévaloir d’un minimum de légitimité, puisqu’il représente les peuples dont il est pour chacun l’exécutif. On pourrait même souligner ce paradoxe : le fait de partager ce pouvoir avec le Parlement (qui n’a de parlement que le nom) ôte aux décisions prises par le Conseil leur légitimité. En outre, il est en réalité soumis à un autre organe, la Commission, qui dispose de ce qui est dans les Etats de droit une prérogative du gouvernement et du parlement : l’initiative des lois.

La Commission, en effet, est composée de personnalités désignées par les Etats membres (et encore, à partir de 2013, pas tous) mais indépendantes d’eux. Elle ne représente donc aucune souveraineté populaire : c’est comme si, en France, une autorité indépendante nommée en dehors de tout mandat populaire décidait quelles sont les lois à soumettre ou non au vote du Parlement. Cela sans que ni le gouvernement ni les députés puissent intervenir. De plus, les parlements ou les gouvernements nationaux ne pourraient même pas infléchir la loi européenne, proposée et votée de cette manière singulière, du fait des protocoles 1 et 2.

Quant à la possibilité qu’aurait le Conseil – les représentants des différents pays, donc – de bloquer telle ou telle décision, elle se réduit encore, au fur et à mesure que les domaines où l’on voterait à la majorité qualifiée (et non plus à l’unanimité) se multiplient. A noter que ce système généralisé de majorité qualifiée risquerait rapidement de provoquer la multiplication d’alliances, de manœuvres, de combinaisons et de pressions, les « grands pays » cherchant naturellement à s’assurer les appoints de voix nécessaires pour telle ou telle décision.

Secundo, le texte de Lisbonne prévoit bel et bien un exécutif, mais qui ne serait tenu de rendre des comptes ni aux citoyens directement (système présidentiel), ni par l’intermédiaire d’un parlement qui pourrait le renverser (régime parlementaire). L’exécution des actes européens est pour l’essentiel le fait de la Commission. Celle-ci, dans cette mesure, ressemble donc à un gouvernement. Mais à une différence de taille près : elle ne peut être renversée par aucun organe investi de la souveraineté populaire. Quant au Parlement européen, non seulement il ne peut se prévaloir d’une légitimité populaire, mais s’il peut engager une procédure pour demander des comptes à la Commission, on ne sait pas très bien si c’est sur sa gestion ou sur les politiques dont elle décide. S’ajoute à cela le fait que la Commission dispose aussi d’un pouvoir de nature législative.

On a donc un « parlement » qui ne représente pas la souveraineté populaire, ne vote que très partiellement la loi et qui pourrait en certaines hypothèses (confuses) renverser un « gouvernement », lui-même par ailleurs doté de pouvoirs législatifs, le tout en dehors de l’intervention du seul organe de l’Union qui représente fût-ce indirectement les peuples : le Conseil. Si ce système, qui aurait ravi Raymond Queneau, n’émeut guère les bons esprits, c’est que les mots remplacent les choses : on croit avoir un parlement qui légifère, on croit que celui-ci contrôle une sorte d’exécutif dont on dénonce certes les excès bureaucratiques mais en y voyant un défaut remédiable.

Tertio, il convient de repérer qui, dans l’édifice de Lisbonne, contrôlerait les organes de l’Union. A cet égard, la Cour de justice européenne (qui siège à Luxembourg) se voit confortée dans son rôle de véritable Cour suprême. A elle de dire, en dernière instance, si le traité a bien été respecté. Et si elle est saisie sur le contenu de normes édictées par ce mécanisme baroque, ce ne sera très probablement pas par un simple citoyen. Pour qu’un tel recours soit recevable, il faut en effet que l’acte attaqué mette directement et personnellement en cause le requérant. Au vu de la jurisprudence quarantenaire de la Cour, le moins que l’on puisse dire est que ces conditions ne sont pas souvent réunies… Ainsi, ni les parlements nationaux, ni les citoyens ne peuvent se faire rendre compte des normes qui régissent de vastes pans de leur vie, de leur conformité au droit, de la rectitude de leur application. A noter qu’en France, lorsqu’un décret ou un arrêté lui semble critiquable, n’importe quel citoyen peut saisir la justice administrative (sans guère de frais) pour le faire annuler.

Mais il faut être juste : les citoyens se voient accorder par le projet – qui reprend, là aussi, le défunt traité constitutionnel – un droit de pétition. Pour peu qu’un million et demi d’entre eux demandent à la Commission de revenir sur une norme ou d’en créer une, celle-ci devra examiner la requête – sans cependant être tenue d’y donner suite.

Les historiens y verront un indéniable progrès : on passe ainsi de l’Empire à la Restauration. »