I - La réforme territoriale est une affaire trop sérieuse pour pouvoir être abordée sans une vue d’ensemble qui tienne compte de plusieurs facteurs essentiels :

1. L’Histoire d’abord. L’organisation du territoire n’est pas la même selon les pays. L’Espagne a ses « généralités », à la forte personnalité, l’Allemagne ses Länder, issus de la Kleinstaaterei (organisation en petits Etats, avant 1871). La France et l’Angleterre sont des nations unitaires. L’Italie a repris l’organisation territoriale française mais l’héritage de ses Républiques et de ses Royaumes et Principautés reste bien présent.

2. La démocratie ensuite. En France, elle s’enracine dans le tissu très dense des communes, issues des anciennes paroisses que la Révolution a dotées d’un conseil municipal et d’un maire élu. Il a fallu attendre 1884 pour que l’élection des maires devienne définitivement la règle. La commune est la cellule de base de la démocratie « Une petite République dans la grande », selon l’expression reprise par le président de la République. C’est de la Révolution que date aussi la création des départements que la IIIe République naissante pourvoira de conseils généraux élus. C’est sur ces bataillons d’élus représentatifs des « couches nouvelles » que Gambetta et les fondateurs de la IIIe République ont appuyé leur combat politique, le combat républicain, le suffrage universel contre les privilèges. Ces élus locaux constituent encore aujourd’hui le vivier de la démocratie républicaine, même si une conception excessivement rigide du non-cumul des mandats vise à briser le lien entre ce tissu vivant d’élus locaux et les assemblées parlementaires au sein desquelles sont choisis les ministres. L’extension du scrutin à la proportionnelle privilégie les partis et le recrutement de « jeunes de structures », selon une expression que j’ai forgée jadis [1], au risque de développer ainsi une démocratie partidaire « hors sol », de jeunes apparatchiks inconnus des électeurs remplaçant progressivement les élus de terrain.

Communes, départements, nation sont en France les trois échelons « identitaires ». On ne peut y porter atteinte sans briser les repères qui permettent à chacun de se définir politiquement. Il en va différemment les régions dont certaines ont une identité forte (Alsace, Bretagne, Corse) et d’autres pas du tout (Centre, Pays de Loire, Champagne-Ardennes). Quand il y a une identité forte, il faut souvent en chercher l’origine dans les provinces d’Ancien Régime (Berry, Anjou). Les régions fortes d’ailleurs renvoient souvent à l’Ancien Régime.

En dehors du sentiment d’appartenance, fondateur du civisme, la démocratie tient au besoin de proximité qui doit, bien sûr, être concilié avec l’efficacité. En la matière, il n’y a pas de règles. Il y a des équilibres à trouver. La France est, par sa superficie, le plus grand pays de l’Union européenne. Ainsi s’explique le grand nombre de communes qui n’a d’équivalent, par rapport à la population, qu’en République Tchèque. C’est l’objet de l’intercommunalité, qui met en commun compétences et ressources stratégiques, de remédier aux inconvénients réels de l’émiettement communal, mais sans atrophier pour autant ces cellules de base de la démocratie que sont les communes. Les intercommunalités fonctionnent bien comme « coopératives de communes ». Il est inutile d’en durcir les règles pour en faire une quatrième catégorie de collectivités, sauf à prendre le risque d’un dépérissement de l’échelon communal qui serait gravissime pour l’avenir de la démocratie dans notre pays.

La critique du « mille feuilles » ne tient pas compte d’un fait pourtant essentiel :
Dans tous les pays d’Europe, il y a au moins trois niveaux d’administration :
partout la commune ;
ensuite le département (provinces en Italie et en Espagne, Bezirke et Kreise  en Allemagne) ;
régions enfin, dont la consistance est variable selon les pays (les 22 régions françaises se rapprochent des vingt-huit « counties » (comtés) d’Angleterre et des vingt régions italiennes. Les 16 Länder allemands et les 17 communautés autonomes espagnoles ont une consistance historique identitaire et pratique plus forte. Chaque pays a son histoire qu’on ne peut violenter sans porter atteinte à l’exercice même de la démocratie. Celle-ci va partout de pair avec le sentiment d’appartenance. Car, et c’est le point essentiel, seul le sentiment d’appartenance peut faire accepter aux minorités la loi de la majorité.

3. La rigueur et le souci des économies de gestion est un troisième facteur essentiel de toute réforme. C’est celui qui a été mis en avant pour proposer la fusion des régions, la suppression des conseils départementaux et la fin de la « clause de compétence générale » pour les départements.

Ceux qui ne s’en étaient pas avisés d’emblée se sont vite rendu compte qu’il n’y avait aucune économie à attendre ni des fusions de régions ni du transfert à d’autres niveaux des compétences départementales (routes non nationales, équipement et entretien des collèges, politique sociale). Le souci d’une gestion plus efficace n’en est pas moins pertinent. La réduction à 60 départements me paraît à cet égard une piste plus prometteuse à explorer.

Je laisse volontairement de côté les considérations politiciennes: elles ne doivent pas intervenir dans une approche rationnelle des questions posées par la réforme territoriale.


II – Les grands axes d’une réforme raisonnable.

1. Il est certain que l’urbanisation de la France commande des adaptations non du modèle républicain mais de sa déclinaison pratique. Cette urbanisation pose simultanément le problème des espaces ruraux très vastes dont la France dispose. S’agissant des communes, les adaptations au phénomène de l’urbanisation ont été réalisées en grande partie par la loi de juillet 1999 sur l’intercommunalité. La création des métropoles en 2011-2013 répond également à ce souci.

a) Plus de 2500 EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) maillent désormais le territoire dont 14 communautés urbaines et plus de 170 communautés d’agglomération. On peut dire aujourd’hui que toutes les aires urbaines ont les moyens juridiques et pratiques de développer une intercommunalité de projets. Encore ne faut-il pas rogner les ailes des communes et des EPCI, ce qu’on appelle le « bloc communal ». On a critiqué très injustement la forte progression des dépenses liées à l’intercommunalité : Cette dernière avait justement pour objet de permettre à des communes trop pauvres d’exercer des compétences stratégiques qui, jusque là, étaient demeurées en déshérence (développement économique, habitat, assainissement, etc.). Cet objectif a commencé d’être rempli.

b) L’intercommunalité permet aussi une organisation rationnelle des territoires ruraux : elle autorise l’accès à des services considérés aujourd’hui comme indispensables. C’est un progrès incontestable, à condition de respecter l’esprit initial, celui de la loi de juillet 1999.

Les métropoles, le développement des intercommunalités urbaines et maintenant le renforcement des compétences des régions en matière de développement économique, de tourisme, de formation, d’emploi, de transports, renforcement qui va concentrer dans les villes chefs-lieux de région, les compétences, du fait de la suppression de la clause de compétence générale des départements, tout cela va inévitablement creuser la fracture entre les métropoles et les chefs-lieux de région d’une part, les villes moyennes et petites et les espaces ruraux d’autre part. L’intercommunalité n’est qu’une réponse partielle à ce risque de fracture.

En effet, et tout d’abord, les règles de l’intercommunalité ne doivent-elles pas être excessivement resserrées. Je ne pense pas que le cadenassage des listes et le fléchage des élus communautaires soient de véritables progrès : ces petites réformes à bas bruit nuisent à la souplesse d’organisation qui doit rester la marque des intercommunalités si on ne veut pas en faire un échelon de substitution à la commune. Cette dernière doit rester le lieu de participation et de démocratie qu’elle a toujours été dans notre pays : c’est à juste titre qu’a été relevée l’étroite corrélation entre la taille des communes et la participation des citoyens aux élections et à la vie communale. Aussi faut-il éviter que le nombre des communes regroupées dans un EPCI dépasse un certain seuil : au-delà d’une trentaine de communes, la participation réelle des maires et des conseillers communautaires devient problématique. A cet égard, le relèvement systématique du seuil de la population de 5000 à 20000 habitants ne me paraît pas opportun. Même dans des régions très urbanisées comme la mienne, on ne peut faire vivre une intercommunalité à cinquante communes. Ca n’a pas de sens. Ou alors il faut le dire : l’intercommunalité a pour but de remplacer à terme la commune. Mais ce serait se priver et priver le pays, déjà en grand désarroi, d’un réseau de 500 000 quasi bénévoles et ce ne serait pas bon pour la cohésion sociale. On ne peut pas donner une légitimité démocratique à l’intercommunalité sans la retirer à la commune. Je sais bien qu’au Royaume-Uni, le nombre de communes est très faible, trop faible. En Allemagne et en Italie, il y en a quatre fois moins qu’en France par rapport à la population. Est-ce meilleur du point de vue de la démocratie ? Je ne le crois pas. Chaque pays a sa tradition.

L’existence de 36 600 communes en France est une caractéristique originale qui répond à l’étendue du pays et à la diversité des terroirs. C’est une source de richesse pour la démocratie. L’intercommunalité bien pensée permet de préserver cette caractéristique. Encore faut-il ne pas accabler les intercommunalités par l’octroi de compétences aujourd’hui départementales. Ce n’est pas pour cela qu’elles ont été conçues et je ne vois pas l’intérêt, même dans le Territoire de Belfort, de faire gérer l’aide sociale, le RSA, l’APA par la Communauté d’agglomération de Belfort qui regroupe trente communes, plutôt que par le département qui en compte cent deux.

Le projet de loi portant organisation territoriale de la République qui vient d’être adopté par le Conseil des ministres, donne aux préfets la possibilité de créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI, même si les deux tiers des membres de la CDCI s’y opposent ! Cette disposition-là n’est pas acceptable. Il faut revenir à la règle des deux tiers. En réalité, c’est toute la philosophie de l’intercommunalité qui est en jeu : soit on veut faire, comme je l’ai souhaité des « coopératives de communes », soit on veut substituer, à terme, un nouvel échelon de responsabilité à la commune. Je répète enfin que l’intercommunalité n’a pas vocation à recevoir des compétences départementales : elle n’a pas été faite pour cela, je le rappelle, mais pour remédier à l’émiettement communal.

c) Une deuxième réforme a été adoptée pour répondre à la croissance de l’urbanisation : celle visant à la création de « métropoles » de « taille européenne », à l’imitation de Milan, Munich, Hambourg, Barcelone, etc. Bon nombre des communautés urbaines et quelques communautés d’agglomération (Rouen, Montpellier) peuvent devenir des « métropoles » : si on s’en réfère au modèle de Lyon, elles absorbent alors dans leur ressort les compétences départementales et même l’essentiel des attributions communales. C’est un choix qui rompt avec le principe de l’unité des territoires. La France avait jusqu’à présent une ville-monde (Paris concurrençant Londres en Europe) et des capitales régionales. A l’inverse des pays comme l’Italie, l’Allemagne et l’Espagne avaient vu fleurir des « métropoles » (Milan, Munich, Hambourg, Barcelone) qui faisaient concurrence à leurs capitales. Celles-ci ne comptent pas – ou pas encore – au rang des « villes-monde » même si Berlin peut y prétendre à l’avenir. Les grandes villes de province en France veulent aujourd’hui devenir des « métropoles européennes ». Quelques-unes seulement y parviendront : Lyon, Marseille-Aix (ce n’est pas fait), Strasbourg excipant de son statut de « capitale européenne », peut-être Lille et Toulouse. Cela fait cinq et c’est déjà beaucoup. Il ne faudrait pas que Paris, ville-monde, fasse les frais de cette opération. La France y perdrait beaucoup plus qu’elle n’y gagnerait. Bien sûr, on peut essayer de jouer les deux cartes à la fois, à condition de savoir trouver le juste équilibre. Mais la France ne peut se résumer aux métropoles et aux capitales de région. La France c’est peut-être d’abord la richesse de ses espaces ruraux.


2. La suppression des conseils départementaux n’aboutirait pas, au stade actuel du projet de loi, à la disparition des départements. Mais où serait le progrès pour la démocratie et donc pour nos communes ? Depuis quand la suppression des élus fait-elle progresser cette dernière ? La suppression des conseils départementaux irait au rebours de la décentralisation, voulue il y a trente ans par François Mitterrand, Pierre Mauroy et Gaston Defferre.

Les routes nationales et les collèges iraient, selon le projet de loi, aux régions, fort lointaines, surtout si elles sont regroupées. Les grandes régions seraient accablées par le nombre des virages à redresser et des rénovations de collège à entreprendre. Il faut garder la proximité. Beaucoup plus raisonnable serait la réduction et éventuellement le redécoupage des départements : pas forcément en Corse où la géographie montagneuse de l’île crée deux versants entre Ajaccio et la côte occidentale et Bastia sur la côte orientale. Mais une France à soixante départements ferait faire plus d’économies qu’une réduction à quatorze du nombre des régions dont le budget reste modeste. Sans doute faut-il étudier la possibilité d’élire les conseillers départementaux au niveau des intercommunalités : ainsi serait respecté le lien entre les élus et les territoires, beaucoup moins qu’avec le nouveau mode de scrutin baroque à deux candidats, l’un homme et l’autre femme.


Le souci de l’unité nationale ne semble pas obséder les initiateurs de la réforme territoriale. C’est oublier qu’en Corse, notamment, l’attachement au département, manifesté par référendum, en 2003, a valu rejet du statut de TOM qui était offert à nos concitoyens corses.

Une France à soixante départements serait plus rationnelle, mais cela demande des études et des concertations qui prendront inévitablement du temps. Là serait cependant une vraie source d’économies. Là où seraient créées des métropoles, ainsi Strasbourg, le département s’effacerait. La fusion du Haut Rhin et de ce qui resterait du Bas Rhin aurait alors un sens. L’Etat devrait d’ailleurs rester présent dans chaque métropole. Un Préfet y serait nommé comme dans chaque département. Le redécoupage des départements en vue d’en limiter le nombre me paraît devoir venir avant celui des régions.

3. La fusion des régions me paraît en effet très problématique. On ne va pas faire des Länder à l’allemande : ceux-ci ont des compétences de gestion qui appartiennent en France à l’Etat (enseignement, police, etc.) : on ne va pas créer douze corps enseignants. Ce ne serait pas un progrès. Le ministre de l’Education de Mme Thatcher, M. Keith Joseph me confiait jadis combien il souffrait du recrutement local des enseignants en Grande-Bretagne et combien il enviait nos concours nationaux de CAPES et d’agrégation.

La fusion des régions ne s’impose nullement pour un grand pays comme le nôtre. Chez nos principaux voisins, les régions sont ainsi nombreuses, voire plus que chez nous (28 comtés en Angleterre pour une superficie moitié moindre). Même en Allemagne certains Länder sont très petits (Sarre) ou évoquent plus des métropoles que des régions (Berlin, Hambourg, Brême).

La règle doit être le pragmatisme. Certaines fusions comme celles de la Bourgogne et de la Franche-Comté, revenant sur près de mille ans d’une Histoire qui a fait de la Saône une frontière, mettront Sens et Belfort à 450 km l’une de l’autre. Bonjour la proximité ! En réduisant à quatorze le nombre des régions, ne recréerait-on pas les grands féodaux contre lesquels la France s’est historiquement construite ? Que deviendra l’Etat républicain dans tout cela ? Et sa fonction historique de péréquation et d’équilibre ?

Quels pouvoirs auront ces régions ? Le développement économique d’abord. Je mets en garde contre la suppression de la clause de compétence générale dans ce domaine, car les besoins des entreprises s’apprécient correctement sur le terrain. Si la Communauté d’Agglomération de Belfort et le département du Territoire de Belfort n’avaient pas uni leurs efforts pour réaménager le site jadis occupé par Bull et Alstom (opération Techn’hom), on n’y aurait pas préservé l’emploi (environ 7000) et retenu de grandes entreprises comme General Electric, Alstom et bien d’autres. Ce n’est pas la Région, à Besançon, qui aurait eu l’idée d’un tel projet …

Méfions-nous du systématisme. Qu’il y ait quelques redécoupages à opérer peut-être, mais les justifications avancées pour créer de grandes régions (recherche d’investissements étrangers, soutien des entreprises à l’exportation par exemple) me paraissent surtout des alibis visant à couvrir la retraite de l’Etat, là où son rôle reste essentiel. Ne laissons pas les grandes firmes multinationales mettre en concurrence quatorze territoires. Inversement, ce pourrait être un progrès pour la démocratie si les régions procédaient des départements comme ceux-ci pourraient procéder des intercommunalités. La démocratie est à repenser à partir de la base. Les conseils départementaux désigneraient leurs représentants aux conseils régionaux. Chacun sait que les conseillers régionaux désignés à la proportionnelle sont très peu connus de la population. Là encore, la concertation et le débat doivent être la règle. Ce serait un comble, du point de vue de la décentralisation - réforme dont se targue à bon droit la gauche - de procéder par voie législative ! L’accord des conseils régionaux serait le minimum et l’approbation des populations par des référendums locaux une exigence normale. N’ayons pas peur de la démocratie.

Le terrain de la réforme territoriale devrait être déminé par des assises de la réforme territoriale. Des sondages trompeurs ne reflétant que l’écho dans l’opinion de la démagogie anti-élus, entretenue par quelques cercles technocratiques et relayée par la plupart des médias, ne doivent pas faire perdre de vue le cap du bon sens, qui est aussi celui de l’intérêt général. Le modèle de l’Etat républicain n’a pas à être sacrifié sur l’autel de l’Europe : celle-ci doit se faire en effet dans le prolongement des nations et non pas par substitution.

Merci, Mesdames et Messieurs les maires, de m’avoir fait l’honneur de m’écouter. Mais je tenais à vous réserver la primeur de mes observations sur un sujet – la réforme territoriale – qui me tient particulièrement à cœur parce qu’il touche à la République elle-même. Celle-ci ne doit pas substituer au couple commune et département, un nouveau couple région-intercommunalité censé favoriser l’avènement d’une « Europe des Régions ». La République et la France auraient tout à y perdre !

L’Europe se fera dans le prolongement des nations, et avec la France, telle que nous l’aimons, riche de ses communes et de sa démocratie.

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Cf. Socialisme ou socialmédiocratie, J. Mandrin, Seuil, 1969.

Lors de sa dernière conférence de presse qui, à n’en pas douter, marquera son quinquennat, le Président de la République a décidé, pour renforcer la compétitivité des entreprises françaises, de supprimer d’ici 2017, les cotisations familiales qui pèsent sur les salaires à hauteur de 30 milliards d’euros. Cette mesure est conforme aux préconisations du rapport Gallois, faute qu’il soit possible dans le système de la monnaie unique d’effecteur la dévaluation qui permettrait de rendre compétitive notre économie. Le rapport Gallois prévoyait cependant de compenser par un relèvement de la CSG la perte des recettes des caisses d’allocations familiales. C’est une toute autre voie qu’a dessiné le Président de la République en proposant un effort d’économie équivalent et même supérieur sur la dépense publique à hauteur d'au moins 50 milliards d'euros, d’ici 2017.

Un Conseil stratégique de la dépense publique s’est tenu ce matin :
par quel canal le gouvernement entend-il maintenir les ressources des Caisses d’allocations familiales ? Celles-ci bénéficieront-elles d’une garantie de ressources équivalente, indexée sur la progression de la masse salariale ? A défaut, c’est toute notre politique familiale qui risquerait d’être remise en cause alors que les effets de la crise se font sentir pour la première fois sur l’indice de fécondité qui vient de passer en dessous de 2.

Pouvez-vous nous en dire un peu plus que le rappel des progrès déjà faits sur les gisements d’économies que vous envisagez ? Plus vous avancerez sur la voie des économies, et plus celles-ci seront difficiles. Les fusions de régions ne peuvent dégager que des économies marginales, si tant est qu’elles ne créent pas des doublons supplémentaires. Une idée que nous avons combattue en 2010, en tout cas pour ma part, sous la présidence de M. Sarkozy, peut-elle devenir bonne par le seul effet d’un changement de quinquennat ?

Les pistes envisagées jusqu’à présent nécessitent toutes, Monsieur le Ministre, « de donner du temps au temps » pour reprendre la formule de François Mitterrand.

C’est pourquoi au-delà des déclarations d’intention, je souhaiterais, Monsieur le Ministre, que vous nous éclairiez sur les principaux gisements d’économie que vous considérez comme exploitables à court terme, nous rassurant ainsi sur l’avenir des allocations familiales et du pouvoir d’achat des familles.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne concerne qu'un montant limité de crédits : 2,4 milliards d'euros, soit 4 % seulement des concours financiers que l'État apporte aux collectivités locales.

En 2007, M. Mercier avait proposé la suppression de cette mission ; vous n'avez pas suivi cette suggestion. Nous avons donc l'occasion de porter un regard d'ensemble sur la place que l'État accorde aux collectivités territoriales.

Nous constatons d'abord le souci d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des finances publiques, euphémisme pour évoquer la réduction de leurs dotations. Ce souci est approuvé par la majorité, mais je m'interroge sur la logique de la politique mise en œuvre par le Gouvernement.

D'abord, il convient d'observer que la dette des collectivités locales, c'est de la bonne dette, celle qui finance les investissements, qu'il faut distinguer de la mauvaise dette, comme nous l'avons indiqué lors du débat sur la dette publique. M. Sarkozy, en annonçant hier son plan de relance, à Douai, a sans le savoir – comme M. Jourdain faisait de la prose – théorisé le concept de bonne dette.

Son plan de relance de 26 milliards d'euros va essentiellement gonfler la trésorerie des entreprises. Je ne suis pas persuadé que cela aura un effet très rapide sur l'activité économique. Pour plus des deux tiers, ce plan abondera la trésorerie des collectivités locales puisque l'État leur remboursera par anticipation 5 milliards d'euros sur le FCTVA. Cela devrait permettre de réaliser 2,5 milliards d'euros d'investissements.

Ce dispositif est très curieux. En effet, le Fonds de compensation de la TVA est inclus dans l'enveloppe normée. Sa vive croissance – 12,8 % – va donc venir en déduction des dotations que l'État affecte aux collectivités locales. Il donne d'une main ce qu'il reprend de l'autre ! Pourtant, « donner et retenir ne vaut » dit le proverbe !

Le débat, très compliqué, porte sur la nature même du FCTVA : est-ce une dotation ou simplement un remboursement ? M. Woerth, ministre des comptes publics, a fini par rendre les armes. Il a reconnu, ici même, au Sénat, qu'il s'agissait en fait du remboursement d'une dette. Dès lors, les choses sont claires : le FCTVA ne devrait pas être intégré dans l'enveloppe normée.

Le Gouvernement prévoit de rembourser par anticipation 5 milliards d'euros sur le FCTVA au mois de janvier dans l'espoir que les collectivités locales vont investir. Rien n'est moins sûr ! Compte tenu de la conjoncture, elles peuvent préférer se désendetter. L'effet n'est donc nullement garanti.

Si le Gouvernement avait voulu accélérer le rythme des investissements des collectivités locales, il aurait pu augmenter, ne fût-ce que légèrement, le taux de remboursement sur les investissements réalisés en 2009 et 2010. Au lieu de cela, il prétend rembourser par anticipation ce qu'il devra payer de toute façon.

Certes, vous avez prévu une convention entre le préfet et la collectivité pour conditionner cette aide à l'investissement réalisé en 2009, mais il n'est que trop prévisible que ce système favorisera les effets d'aubaine : les collectivités effectueront en 2009 les investissements qu'elles ont de toute façon prévu de réaliser.

Le choix du FCTVA comme levier de la relance est donc très contestable. C'est le serpent qui se mord la queue, madame le ministre.

L'augmentation des remboursements dus au titre du FCTVA va donc réduire le montant des dotations d'ajustement, notamment la DCTP perçue par les villes anciennement industrialisées, qui sont souvent parmi les plus pauvres.

Par un jeu d'amendements, le Sénat a obtenu qu'une déduction s'opère à hauteur de 100 millions d'euros. Il n'y a pas de petits profits ! Au terme de la construction de cette usine à gaz, les dotations d'ajustement, qui devaient initialement baisser de 21 %, ne devraient donc plus diminuer que de 14 %.

Certes, M. Marini fait valoir que l'inclusion du FCTVA dans l'enveloppe normée ne change rien au calcul des droits de chaque collectivité ayant réalisé un investissement donnant lieu à remboursement. C'est peut-être exact au niveau de chaque collectivité prise séparément, mais ce n'est pas vrai globalement ; il y aura un effet systémique : l'inclusion du FCTVA dans l'enveloppe normée découragera les collectivités d'investir puisque les remboursements de TVA viendront en déduction des dotations de fonctionnement.
Tout occupé qu'il est à freiner l'investissement des collectivités locales, politique préalablement annoncée et qui, au fond, sous-tend ce budget, le Gouvernement se prend les pieds dans le tapis en prétendant accélérer des remboursements qui viendront en déduction de ses concours.

M. Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que le FCTVA ne devait pas se transformer subrepticement en dotation. ; je ne peux qu'approuver ce propos. On ne peut pas vouloir une chose et son contraire, madame le ministre !

Ce projet de budget est essentiellement restrictif. Le projet de loi de finances inclut dans le périmètre de l'enveloppe normée, outre le FCTVA, diverses lignes nouvelles telles que la dotation de développement urbain, dédiée à cent communes particulièrement défavorisées, et le Fonds d'accompagnement des communes au titre des restructurations de Défense. Ce dernier est doté de 5 millions d'euros : une poignée de cacahuètes, madame le ministre ! Au surplus; ces nouvelles lignes budgétaires ne coûteront rien à l'État, puisqu'elles viendront en déduction de la DCTP.

Vous faites valoir comme un cadeau aux collectivités une augmentation de 2 % de la DGF et de l'enveloppe normée, avec une inflation qui, avez-vous décrété, sera de 1,5 %. Mais, en 2007, l'inflation était de 3,5 % ! Et maintenant, il n'y a plus de régularisation a posteriori, ce que je déplore profondément.
J'observe la stabilisation en valeur, voire la baisse, de nombreuses dotations : dotation générale de décentralisation, dotation spéciale instituteurs, dotation globale d'équipement des communes et des départements, dotation départementale d'équipement des collèges, dotation régionale d'équipement scolaire, dotation de développement rural, compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, compensation des pertes de base d'imposition à la taxe professionnelle…

La baisse prévue pour les dotations d'ajustement est ramenée de 2 milliards d'euros à 1,5 milliard, paraît-il ; mais elle n'en jette pas moins une lumière crue sur le contenu essentiellement restrictif, je le répète, de ce budget.

L'effort de péréquation, que je salue – 70 millions d'euros au travers de la DSU, 50 millions d'euros au travers de la DDU –, viendra lui aussi en déduction de la dotation forfaitaire, qui constitue le minimum vital pour des milliers de petites communes.

Enfin, la réforme de la taxe professionnelle est inquiétante pour l'autonomie fiscale de nos communes, de nos intercommunalités et des départements ; il faudrait au demeurant veiller à ne pas priver les intercommunalités des concours financiers dont elles ont besoin, car elles constituent, je le crois, une réponse adéquate à la spécificité française que représente dans un pays européen l'existence de 36 600 communes.

Nous aurons d'autres occasions, madame le ministre, d'évoquer l'architecture territoriale du pays, le « millefeuille », comme on l'appelle, et j'ai quelques idées sur le sujet.

J'aimerais que vous nous annonciez, comme tout à l'heure le ministre des affaires étrangères à un autre propos, que cette grande question fera l'objet d'un débat de fond : elle exige que vous recherchiez le consensus, qui implique forcément une discussion large, approfondie, dont l'examen de ce fascicule budgétaire ne nous donne pas la possibilité. Quand donc, madame le ministre, y serez-vous disposée ?

Madame le Ministre,
Je veux exprimer ma profonde préoccupation devant l’application de la RGPP à l’Administration territoriale de l’Etat.

Le programme « Administration territoriale de l’Etat » doté de 1 673 milliards d’euros dans le projet de budget 2009 voit ses crédits progresser de 1,2 % seulement. Les 733 suppressions d’ETPT (équivalents temps plein travaillé) pèsent essentiellement sur l’Administration préfectorale. Celle-ci va subir, en fonction d’une logique d’économie financière à courte vue, une profonde restructuration qui mettra gravement en cause le service public.

Vous parlez, Madame le Ministre, de « modernisation » et de « meilleur service rendu au citoyen ». Vous alléguez le raccourcissement des distances et la dématérialisation des procédures pour occulter un fait simple : vous vous orientez vers la suppression du département en tant qu’échelon déconcentré de plein droit de l’Etat, pour le remplacer par la Région. La RGPP c’est cela : la régionalisation de l’Etat et la sous-préfectoralisation de tous les départements dont la ville chef-lieu n’est pas capitale de région.
Et parallèlement, des voix autorisées se font entendre pour dire qu’il existe un niveau de trop parmi les collectivités décentralisées. La Commission Attali l’avait déjà identifié : ce serait là encore le département, mais cette fois-ci non plus comme échelon déconcentré de l’Etat mais en tant que collectivité.

Cette vision est purement technocratique car je ne vois pas en quoi les compétences de proximité du département, notamment en matière sociale, seraient mieux exercées au niveau de la capitale, souvent distante de plus de cent kilomètres !

Mais revenons, puisque c’est l’objet du débat, à la RGPP, appliquée à l’Administration territoriale de l’Etat :
C’est le Préfet de Région qui devient le vrai patron dans tous les départements : l’essentiel des services de l’Etat est regroupé au niveau de la Région en huit nouvelles directions :
- La DRFP (finances publiques)
- La DRAAF (alimentation, agriculture et forêts)
- La DRAC (culture)
- La DREAL (environnement, aménagement et logement)
- la DERECCTE (entreprises, concurrence, consommation, travail, emploi)
- la DRJSCS (jeunesse, sports, cohésion sociale) curieux regroupement
- le Rectorat d’Académie
- l’ARS (Agence régionale de santé)

Ne subsisteront plus dans les autres départements que des « unités territoriales » chargées des territoires, ou de la protection des populations et là où cela sera jugé utile, cohésion sociale. Lorsque l’expérimentation a été faite dans le Territoire de Belfort je puis vous dire que le regroupement des moyens de la DDE et de la DDA fusionnées en une direction unique la DDEA s’est traduite par une déperdition de compétences qui conduit les communes à se tourner de plus en plus vers les bureaux d’études privés souvent plus chers. Mais peut-être était-ce le but recherché ? Ajoutons aux deux unités territoriales de plein droit ce qui restera des Inspections académiques dont les compétences sont de plus en plus absorbées par les Rectorats, un pôle « finances publiques » et un pôle « sécurité ». Bref, une restructuration violente, une véritable cure d’amaigrissement pour les personnels départementaux de l’Etat dont chacun ici tient à saluer, malgré la faiblesse déjà insigne de leurs moyens, le professionnalisme et l’esprit de service public.

Sur toutes les affaires des départements, le Préfet de Région aura un pouvoir d’évocation. Et le Préfet de Région restera préfet de son département, si j’ai bien compris, ce qui ne facilitera pas en règle générale les arbitrages impartiaux, tant il est vrai que l’on décide souvent selon les critères du lieu où l’on habite.

Ici, dans les chefs lieux de région, on construira des cités administratives et là dans les préfectures périphériques et bientôt déclassées, l’Etat vendra ses immeubles et regroupera ses services. Curieuse conception de l’aménagement du territoire et curieuse façon de faire des économies en commençant par dépenser plus.

Avez-vous réfléchi, Madame le Ministre, à la marginalisation de ces départements périphériques qui sont quand même plus de soixante-dix ! A ces départements reculés, de friches et de montagnes où la présence de l’Etat était ressentie comme une protection contre l’oubli et le délaissement ?

Il sera loin le temps où l’on pouvait dire après Napoléon : « De la création des Préfets date le bonheur des Français ». Car disons-le, le Préfet joue dans son département un rôle d’influence et d’équilibre que la décentralisation a rendu encore plus nécessaire. C’est lui qui réunit, sur tel ou tel dossier brûlant, toutes les parties prenantes, lui qui écoute et qui sait faire entendre de sages conseils, lui qui arbitre en cas de désaccord, avec l’accord de tous, tant son prestige reste grand. A condition qu’on ne lui retire pas tous ses moyens et qu’on ne le transforme pas en simple boîte postale de la Préfecture de Région ! La logique d’économies a évidemment prévalu sur la notion de service public. Le Préfet aménageur disparaîtra. Il restera le préfet policier, ce qui dans ma bouche n’est pas une injure.

Voyons les choses en dynamique : il est évident que dans le contexte financier actuel, une logique budgétaire implacable déplacera insensiblement le curseur vers les chefs-lieux de Région : les directeurs régionaux aspireront vers eux les personnels et ne laisseront que de moins en moins de moyens dans les « unités territoriales » des départements périphériques voués à devenir coquilles vides. Comment alors pourront être résolus les conflits sociaux éclatant à l’autre bout de la Région ? Le détricotage du réseau des préfectures ne manquera pas d’influer négativement sur la cohésion sociale !

Et en même temps que s’opérera la sous-préfectoralisation des préfectures, on va naturellement supprimer des sous-préfectures. Des conseillers d’administration remplaceront les sous-préfets. On croira faire des économies en fermant et en vendant des immeubles sous-préfectoraux qui contribuaient à la disponibilité des sous-préfets et matérialisaient la présence de l’Etat dans tant de villes moyennes voire petites, qui se sentaient revalorisées par leur rang de sous-préfecture.

Et on centralisera parallèlement le contrôle de légalité vers les Préfets de chefs-lieux au risque de l’affaiblir grandement. Car les Préfets sont déjà incités pour ce qui concerne le contrôle de légalité à se consacrer à l’essentiel : la commande publique, l’environnement, l’urbanisme. Mais il n’y a pas que cela, Madame le Ministre, dans un Etat de droit et qui entend le rester ! Croyez-vous que dans certains départements que je ne veux pas nommer, il ne faut pas encore veiller à ce que certains décideurs publics n’en prennent pas trop à leur aise avec la loi ?

La vigilance voudrait, Madame le Ministre, qu’on ne détricote pas trop vite le réseau des préfectures et des sous-préfectures qui sont au contact du terrain et qu’on ne substitue pas un vague conseil à la procédure du contrôle de légalité. La France était et reste connue pour être un Etat de droit sérieux, où la corruption et les passe-droits sont moins répandus que dans d’autres pays malheureusement de plus en plus nombreux, y compris en Europe. Ce danger ne nous épargnera pas, si la vigilance de l’Etat se relâche.

Les restructurations prévues par la RGPP dans l’Administration territoriale doivent s’effectuer en 2009 pour entrer en vigueur le 1er janvier 2010. Elle n’a rien d’irréversible contrairement à ce qu’a déclaré M. Woerth, ministre des Comptes en Conseil des ministres. Il n’est pas trop tard, Madame le Ministre, pour freiner le zèle de hauts-fonctionnaires qui ne raisonnent qu’en termes d’économies budgétaires au risque de perdre de vue le sens du service public et celui même de l’Etat. Il faut imaginer des garde-fous, des règles protectrices, ne pas tout régionaliser au prétexte de « mutualiser ».

Certes, il y a un travail excellent qui est fait par ailleurs dans votre ministère pour mener à bien la nécessaire réforme de l’Etat – je pense aux titres sécurisés, à l’informatisation des procédures, à la formation des personnels. Mais ne gâchez pas ce travail fécond par une réforme précipitée, inspirée par des considérations budgétaires à courte vue.

Je n’ai jamais douté de votre sens de l’Etat. Sincèrement, je crois qu’il a matière à s’appliquer pour qu’un œil politique, celui du ministère de l’Intérieur, ministère qui est par excellence celui de l’Etat, veille à ce que la présence de celui-ci sur tout le territoire nationale ne soit pas mise en cause par des décisions hâtives qu’on regretterait bien vite !