Messieurs les Ministres,
Vous prétendiez, Monsieur le Ministre de l’Intérieur, vouloir instaurer, à travers le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, deux nouveaux couples : communes-intercommunalité d’une part, départements-région d’autre part. Le texte qui nous revient de l’Assemblée Nationale montre encore plus, qu’à la première lecture, combien cette présentation est illusoire.
I – En réalité, le gouvernement veut d’abord appliquer la rigueur aux collectivités territoriales en en réduisant le nombre, au détriment principal des petites communes.
1. Je ne conteste pas le principe de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité.
a) J’observe simplement que la plupart des mesures adoptées visent à durcir son fonctionnement et à renforcer les pouvoirs du Préfet.
b) Pourquoi tant de méfiance à l’égard des élus ? On a l’impression que le gouvernement veut mettre en place un marteau-pilon pour écraser une mouche ! Il serait si facile, Monsieur le Ministre, de donner des directives aux Préfets leur recommandant la concertation avec les élus et la souplesse dans l’application. Les Préfets savent faire, Monsieur le Ministre. Ils n’ont que très rarement besoin de prendre des dispositions coercitives. Ils peuvent compter sur le sens de l’intérêt général des élus locaux. Dans une démocratie normale, l’intérêt général n’est pas incarné par les préfets, hauts-fonctionnaires de grande qualité et que je connais bien, mais doit résulter d’un dialogue approfondi avec les élus qui ont pour eux la légitimité du suffrage universel, dans le cadre bien entendu des collectivités qu’ils administrent.
c) Tant de précautions nous interpellent : quel sort voulez-vous réserver à nos communes, dans un premier temps à travers la transformation des intercommunalités en quatrième niveau de collectivités, et surtout peut-être, dans un second temps, à travers le dispositif dit des « communes nouvelles » ?
Nous sommes tellement pour l’intercommunalité qui met en commun les compétences stratégiques des communes, que plusieurs sénateurs du groupe RDSE et moi-même, nous vous proposons d’en faire les briques de base de la constitution des territoires qui se substitueraient, selon l’amendement de M. Portelli, adopté par la Commission des Lois, aux cantons actuels. Nous vous proposons, à cet effet, d’avancer au 1er mars 2013 la date d’achèvement de la carte de l’intercommunalité. Evidemment cela compliquera un peu votre entreprise de redécoupage mais ce serait tellement plus clair du point de vue de la représentation effective de nos bassins de vie, et tellement plus conforme à la démocratie !
Mais est-ce vraiment là votre souci ?
2. Nous sommes très inquiets de ce que vous voulez faire à travers les fameuses communes nouvelles. Inquiets de voir que vous avez repris, en Commission des Lois, le texte de l’Assemblée Nationale, revenant sur l’approbation de leur création par référendum voulue en première lecture par le Sénat. Désormais le Préfet pourrait proposer, selon votre texte, la création d’une commune nouvelle en s’assurant de l’approbation des seuls conseils municipaux. Quand on connait les moyens de pression qui peuvent s’exercer sur les petites communes de la part non seulement des Préfets mais de certains Présidents de Conseils généraux ou de grandes intercommunalités, on se demande si vous ne voulez pas, en fait, réussir là où la loi Marcellin avait échoué : réduire drastiquement le nombre des communes, à l’exemple de la Belgique ou de l’Allemagne, passer idéalement de 36 600 communes à 2 600, c’est-à-dire le nombre des EPIC, chacun d’eux ayant théoriquement vocation à se transformer, un jour, en commune nouvelle.
Un tel dessein méconnaitrait profondément le besoin de proximité de nos concitoyens, l’enracinement multiséculaire de nos communes, et le rôle irremplaçable des 500 000 élus locaux, pour la plupart quasi bénévoles. La France fout le camp, Monsieur le Ministre. L’Eglise catholique et le parti communiste ont cessé, depuis quelques décennies déjà, de la vertébrer Le service national a été supprimé. Les services publics s’étiolent ou disparaissent. L’Administration, frappée par la RGPP, s’échenille. Et vous voulez supprimer les communes, c’est-à-dire ce qui tient encore le pays. C’est le maire qu’on appelle, Monsieur le Ministre, quand la maison brûle ou qu’un désordre apparaît. Vouloir priver nos concitoyens de ces élus de proximité, infiniment dévoués, ce serait contribuer à défaire ce qui reste du lien social !
Aussi bien la « commune nouvelle » ne répond à aucun besoin profond, l’intercommunalité ayant permis largement de résoudre efficacement le problème posé par l’émiettement communal. Le prétexte des économies budgétaires est risible. Certes, vous en faites sur le dos des collectivités locales dont vous avez annoncé, avant même le rendez-vous fiscal prévu, en juin, par la loi de finances 2010, le gel des dotations.
II - Monsieur Hortefeux, en second lieu, déclarait vouloir installer un couple département-région, sans doute pour justifier la création du conseiller territorial.
1. Là encore, c’est une mauvaise idée : chacun de nos trois échelons territoriaux – commune, département, région – devrait avoir ses propres élus, chacun en vertu d’un mode de scrutin différent. En fait, M. Balladur avait vendu la mèche : le projet de loi tendait, selon lui, à faire s’évaporer le département dans les régions ! Mais la mèche était mouillée : les métropoles, dans l’esprit du gouvernement, semblent avoir détrôné les régions. Et on ne sait plus très bien si l’élection des conseillers territoriaux ne va pas entraîner la condensation de la région dans les départements plutôt que l’évaporation de ces derniers dans celle-ci. Chaque président de Conseil général siègera en effet au Conseil Régional avec derrière lui ses barons, et je souhaite bien du plaisir aux futurs Présidents de Régions !
2. Mais est-ce bien cela que vous voulez ? Vous ne le savez plus vous-même, comme le montre la création des métropoles, dont l’Assemblée Nationale a encore accru le champ de compétences, au détriment de départements et de régions, ainsi décapitées. Où se situera désormais le siège de ces départements moignons et de ces régions étêtées ? Dans la métropole ou dans un nouveau chef-lieu ? La création de métropoles repose sur une analyse fausse : si nos grandes villes ne se comparent pas aux grandes villes allemandes, espagnoles ou italiennes, c’est tout simplement que la France s’est faite autour de Paris qui est une ville-monde. On ne peut pas à la fois poursuivre le dessein du grand Paris et créer, à part peut-être Lyon, Marseille et Toulouse, de véritables métropoles européennes. Le seul résultat de votre réforme sera de casser le « jardin à la française » de notre organisation territoriale. Sept régions et sans doute une bonne douzaine de départements vont voir leur cohésion gravement perturbée. Les inégalités se creuseront entre ces métropoles qui se dresseront, comme les donjons d’autrefois, à l’horizon de forêts et de friches où survivront de nouveaux manants.
3. Il y a quand même une bonne chose qu’a faite l’Assemblée Nationale, c’est d’abord de maintenir, comme le Sénat l’avait proposé pour les fusions de régions et de départements, l’exigence de délibérations concordantes des conseils élus et d’un accord de la majorité absolue des électeurs inscrits dans chaque collectivité.
Et c’est surtout, comme je le souhaitais, un strict encadrement prévu à l’article 13 bis de l’éventuelle fusion d’une région et des départements qui la composent. Il y faudra non seulement la délibération concordante des assemblées délibérantes des collectivités concernées mais aussi l’accord de la majorité absolue des électeurs inscrits dans chaque département. Ensuite, il faudra qu’une loi vienne entériner la création de cette collectivité hexagonale dont le statut paraîtra copié sur celui des collectivités d’Outre-Mer.
Toute cette réforme, Monsieur le Ministre, posera plus de problèmes qu’elle n’en résoudra.
Prenons le cas de l’Alsace. C’est pour Strasbourg que le seuil de création des métropoles a été abaissé à 450 000 habitants. Une fois cette ville merveilleuse érigée en quasi-principauté, que restera-t-il de notre belle Alsace ? C’est sans doute à quoi pensait notre collègue Richert avant qu’il ne devienne Président de Région. Ne resterait plus que le Haut-Rhin et une sorte de croissant bas-rhinois allant de Sélestat à Wissembourg en passant par Saverne pour contourner Strasbourg. Une sorte de faucille dont Colmar sans doute revendiquera de devenir la capitale.
Que de casse-têtes en perspective, Monsieur le Ministre ! Sans parler de la désignation des conseillers territoriaux, selon un mode de scrutin que le Sénat devrait être le premier à connaître, comme l’a judicieusement rappelé le rapporteur de la Commission des Lois, M. Jean-Patrick Courtois. Là aussi, le gouvernement semble atteint d’une sorte de danse de Saint-Guy, proposant à l’Assemblée Nationale un amendement contraire au texte – il est vrai assez général – qu’il avait accepté au Sénat lors de la première lecture. Amendement d’abord retiré en Commission des Lois puis réintroduit par le gouvernement. Pour ma part, je considère que ce mode de scrutin uninominal à deux tours est le moins mauvais. Il permet d’ancrer les élus dans les territoires. Il favoriserait cependant un bipartisme excessif si le seuil de qualification pour le deuxième tour était relevé.
Que veut en définitive le gouvernement ?
- parfaire l’intercommunalité ou bien en faire un quatrième niveau de collectivités et l’antichambre de « nouvelles communes », se substituant aux anciennes ?
- magnifier les régions, ou au contraire les décapiter par l’institution des métropoles ?
- interdire les « financements croisés » ou en laisser la définition aux régions et aux départements ?
Nous sommes navrés, Monsieur le Ministre, de voir le saccage du « jardin à la française » de notre organisation territoriale auquel va conduire cette réforme très largement inutile, sous le fallacieux prétexte de réduire le fameux mille-feuilles territorial. Votre loi ne simplifiera pas mais complexifiera notre organisation territoriale. Où donc et par qui a-t-elle été pensée ?
Je m’autorise, Monsieur le Ministre, un pronostic : Faute d’être pragmatique et consensuel, votre projet de loi, s’il est voté, n’aura pas grand avenir.
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